СРОчная перестройка

          Деятельность, определенная Федеральным законом № 148-ФЗ, продолжает набирать обороты. Во всех регионах идет массовая «коллективизация» строительных предприятий под знамена саморегулируемых организаций (СРО). Как всегда при новом деле возникает много вопросов и прогнозов. Сегодня гость редакции - Ю.Ф. СТОЯН, директор АНО «Красноярскстройсертификация», эксперт по сертификации строительной продукции и систем менеджмента качества, кандидат технических наук.

          - Юрий Федорович, насколько была необходима замена государственной ответственности лицензирования на «общественную» ответственность саморегулируемых организаций?

          - Необходимость была вызвана низкой эффективностью государственной модели регулирования. Возникший на рубеже двух экономик в 1991 году институт лицензирования был, в принципе, нужен в условиях нарождающихся рыночных отношений. К лицензируемым видам деятельности были отнесены «виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

          Опыта работы лицензирования в строительстве у отрасли не было, так как в советское время при тотальном государственном регулировании оно не имело смысла. Объективно это был вынужденный шаг, направленный на борьбу со многими проблемами переходного периода, из которых можно выделить следующие:

• в 90-е годы в строительство хлынул поток новых технологий, оборудования и материалов из-за рубежа, их применение объективно повышало риск негативных последствий;
  
• база стандартизации перестала соответствовать рынку и сделала полулегальным существование многих материалов и технологий;
  
• за короткий период появились тысячи новых предприятий – за счет как разукрупнения строительных организаций, составлявших основу доперестроечного комплекса, так и создания новых;
  
• централизованная подготовка кадров, осуществлявшаяся ранее в рамках отраслей, главков, трестов и управлений, была упразднена. Упал уровень квалификации персонала, особенно низового звена.

          К этому следует добавить немаловажный психологический фактор: в сознании населения существовал воспитанный десятилетиями стереотип - все должно разрешать государство.

          Принятая модель должна была решить все противоречия возникающего рынка, и в чем-то это ей удалось. Была создана система, включавшая сеть из почти ста филиалов в регионах, которые опирались на базовые экспертные центры. Были наработаны определенные методологические подходы к оценке возможностей предприятий. За счет предъявляемых требований стимулировались действия, направленные на поддержание технической оснащенности предприятий и квалификации персонала лицензируемых организаций.

          - Что же в таком случае явилось причиной низкой эффективности принятой политики в области допуска организаций на рынок работ и услуг?

          - Если рассматривать ситуацию в координатах «регулятор – бизнес», тем более в условиях переходного периода, то следует отметить, что по своей сути бизнес всегда более инициативен и мобилен, чем его регулятор. Для соблюдения паритета необходимо наличие адекватного законодательства и постоянное совершенствование форм и методов взаимоотношений, основанного на мониторинге результатов и консенсусе интересов участников. В противном случае возникает ситуация, когда субъекты рынка, чувствуя слабость системы, выходят из-под контроля. Появляются многочисленные схемы, позволяющие им самостоятельно решать возникающие проблемы.

          Несовершенная система законодательства привела к процветанию торговли фирмами со строительной лицензией, являющейся прямой альтернативой лицензированию. Появились десятки, если не сотни фирм, «содействующих» получению лицензий.

          Законодательством не предусматривалась реальная ответственность со стороны органов лицензирования за последствия, возникающие из-за некачественного выполнения работ предприятиями.

          Был потерян контроль над выданными лицензиями. При штате 1600 сотрудников вести качественный мониторинг за выполнением лицензионных требований 240 тыс. предприятий оказалось непосильным делом.

          Вместе с тем проверки, проводимые лицензионными центрами, свидетельствовали о достаточно благополучном состоянии дел. В интервью «Строительной орбите» в 2007 году руководитель ФЦЛ приводил данные о проверках 100 тыс. лицензий в 2005-2006 гг., по результатам которых было отозвано 499 лицензий.

          Однако на III съезде строителей Сибири в 2008 году были приведены цифры: в Красноярском крае в отрасли фактически работало 1200 организаций из 3825, имевших лицензию, в Новосибирской области - 1800 из 4872.

          Если бы лицензирование было действительно действенным механизмом, то при таких показателях можно было ждать паралича отрасли. Несмотря на это, строительный бизнес успешно развивался и решал задачи наращивания объемов строительства. Это говорит о том, что весомость данного вида регулирования стала несущественной. Строительная отрасль подошла к стадии, когда наличие лицензии стало формальным признаком готовности предприятия осуществлять определенный вид деятельности. Пришла пора менять систему.

          - Не проще ли тогда вообще отменить любые формы допуска на рынок?

          - Следует рассматривать допуск на рынок как часть общей системы, обеспечивающей качество строительства. Кроме него, работают такие инструменты как вневедомственная экспертиза, государственный строительный надзор, надзор со стороны заказчика. Когда отсутствует эффективный входной контроль, вся нагрузка ложится на эти органы. Этим и объясняется, почему при растущих объемах строительства и слабости лицензирования поддерживалось приемлемое качество работ. Однако такая система нерациональна, так как обеспечивает контроль качества на поздних этапах. Если воспользоваться медицинской терминологией: «болезнь дешевле предотвратить, чем излечить». Поэтому организация контроля в форме допуска на рынок целесообразна экономически.

          В странах Запада, на пример которых часто ссылаются, нет единой модели технического регулирования. Существуют как формы гослицензирования (аккредитации), так и смешанного типа. Так, в Греции без аккредитации нельзя строить общественные здания, в Бельгии – здания определенной стоимости и т.д. Из всех стран, пожалуй, только в Голландии отсутствуют требования государственного или общественного контроля при входе на строительный рынок.

          - При высоких темпах строительства, достигнутых в последние годы, качество работ остается проблемой. Сможет ли введение СРО исправить положение?

          - Одним из главных можно считать состояние нормативной базы. В строительстве качество отождествляется с соответствием продукции или работы требованиям стандартов. Требования нормативных документов являются основой проектных и строительных работ, договорных отношений, судебных разбирательств.

          Однако уровень строительной стандартизации остается на крайне низком уровне. К примеру, средний возраст строительных норм и правил (СНиПов) составляет около 20 лет. Существует немало видов работ, которые переместились из-за рубежа, но так и не «легализовались», т.е. не имеют соответствующих документов. Не оправдались надежды на инициативу бизнеса в вопросах разработки как технических регламентов, так и национальных стандартов.

          Другой проблемой качества стал вопрос квалификации персонала. В последние годы объемы строительства стремительно росли, однако так же быстро отрасль почувствовала недостаток в квалифицированных кадрах. Система подготовки кадров была сломана в начале 90-х. Новая система подготовки перестроилась в основном на самообучение.

          И, наконец, один из важнейших моментов, определяющих качество, – наличие эффективного потребителя. Существует заблуждение, что качество создается исключительно производителем. Не менее важную роль в формировании качества играет и потребитель, т.е. участник рынка, формирующий требования к продукции или услуге и оценивающий работу.

          До недавнего времени потребителя не существовало. Требования формировались государством исходя из возможностей производства и экономической целесообразности. В государственные стандарты, например, закладывались требования не лучших мировых образцов, а то, на что способно было производство. Потребитель брал то, что ему давали.

          Отличие сегодняшнего потребителя в том, что у него появился выбор, и он начал диктовать вопросы качества. А лучшего стимулятора для повышения качества экономика еще не придумала. Причем это касается не только «конечного» потребителя, но и всех заказчиков и подрядчиков, выступающих в этой роли в строительном цикле. В этом –надежды, связанные с качеством.

          В законе заложены три идеи, которые должны, по мнению разработчиков, мотивировать строителей повышать качество оказываемых ими услуг.

          Первая – это ответственность, подкрепленная материальными средствами и допуском на осуществление работ.

          Вторая – самоуправление как форма корпоративного контроля над деятельностью членов СРО.

          Третья – идея саморазвития сообществ. Под этим подразумевается выход на новые стандарты качества и уровень знаний персонала.

          Однако на практике сложно достичь реализации всех трех составляющих при объединении организаций. Существует вполне обоснованное опасение, что большинство СРО, особенно, в области строительства и реконструкции, ограничатся формальным комплектованием сообществ и текущей работой в области оценки их членов.

          - Вы считаете, что предприятиям, разнородным по видам деятельности, численности, квалификации, трудно будет найти и реализовать общие интересы?

          - Эффект саморегулирования и саморазвития в большей степени должен проявиться в объединениях организаций, осуществляющих однородные виды деятельности. Два вида из них обозначены в законе (ст. 55.3) – это организации, объединяющие предприятия, осуществляющие подготовку проектной документации или инженерные изыскания.

          Перспективными объединениями будут СРО, основанные на одинаковых видах деятельности в области строительства, например, подземных строителей, дорожников, мостовиков и т.п. В этом случае можно рассчитывать на соблюдение интересов всех членов СРО в части разработки новых стандартов в специальных областях, проведения полноценного обучения кадров, выполнения научно-технических работ и т.д.

          Как пример можно привести деятельность профессиональных объединений, таких, как АВОК (Ассоциация вентиляции, кондиционирования, теплоснабжения), АПРОК (Ассоциация энергоэффективных окон), МИО (Межрегиональный институт окна), АНФАС (Производители фасадных систем), Союз стекольных компаний, возглавивших разработки в области стандартизации, обучения и обмена опытом в своих областях.

          Эффективными обещают быть объединения, сформированные на основе принадлежности к определенным заказчикам – представителям нефтегазовой, энергетической, транспортной и т.п. отраслей. Потребители такого уровня, интегрированные в мировую экономическую систему, будут определять соответствующие требования и на внутреннем рынке.

          - Не подвергается ли опасности качество работ в период, связанный с переходом на новую систему саморегулирования?

          - Уверен, что нет. Строительный комплекс имеет несколько степеней защиты. Это вневедомственная экспертиза, строительный надзор, надзор со стороны заказчика. Если учесть, что эти органы успешно «подчищали» все огрехи лицензирования, то переходный период вряд ли скажется на качестве работ. Другое дело, что на них будет в этот период большая нагрузка, до того как СРО полноценно будут осуществлять свои функции.

          - Смогут ли СРО очистить строительный комплекс от «липовых» фирм, которых много на рынке?

          - Отсев и возможно значительный, произойдет за счет уже несуществующих компаний и «спящих» фирм, не имеющих ничего кроме лицензии. Но это небольшая победа, которую могла бы обеспечить обычная процедура «инвентаризации» лицензирования.

          Если говорить о предприятиях, которые слабо соответствуют критериям допусков, то весьма сомнительно, что новые условия заставят их покинуть рынок. Закон допускает «голосование ногами», т.е. выбор любых СРО в любом регионе.

          По данным, опубликованным в СМИ, лицензии в конце 2008 года имело около 240 тыс. организаций. Потенциал саморегулирования с учетом неизбежного отсева «мертвых душ» составит не менее 100 тыс. организаций. Если продолжить упрощенный расчет, то можно получить вполне вероятное количество СРО в размере нескольких сотен. Чтобы поддерживать уровень качества, такого количества объединений, контроль должен быть иным, чем при лицензировании, где было всего 92 региональных организации.

          В связи с этим примечательным фактом становится конкуренция между СРО. Уже на начальном этапе – создании некоммерческих партнерств - среди них началась борьба за членов сообществ. В качестве официально декларируемых преимуществ стали использоваться суммы страховых и вступительных взносов. Однако нет уверенности, что вслед за этим не начнутся «скрытые льготы» в виде послаблений с получением свидетельств о допусках. Нет уверенности в том, что на смену фирмам, торгующими лицензиями, через некоторое время не придут аналогичные - со свидетельствами о допуске.

          - Вы затронули тему подготовки кадров. Помогут ли СРО ее решить?

          - К сожалению, в законе принята формальная норма, установившая минимальное количество дипломированных сотрудников, стажа работы и периодичности подготовки, посчитав это условие достаточным для обеспечения качества работ. Эта норма использовалась и при лицензировании и себя не оправдала. Конкретизация ведет к спекулятивным последствиям, когда предприятия обеспечивают формальные признаки, вместо ведения полноценной работы с персоналом. Наличие диплома не есть свидетельство о компетенции специалиста, как и стаж работы, а обучение раз в 5 лет при современном приросте информации — это попытка за 3 дня выучить китайский язык. Уровень подготовки персонала и его готовность выполнить работы, связанные с безопасностью, требуют совершенно других подходов.

          Около года назад введен ГОСТ Р ИСО 10015-2007 «Менеджмент организации. Руководящие указания по обучению», являющийся аналогом международного стандарта ИСО. Это документ, основанный на самооценке организации в части компетенции персонала, содержит рыночную трактовку системы поддержания знаний современного предприятия.

          В стандарте установлено, что «Организация должна определить уровень компетентности, необходимый для выполнения каждой из задач, влияющих на качество продукции и качество менеджмента, оценить текущую компетентность персонала, которому предстоит выполнение этих задач, и разработать планы обучения для сокращения различий между требуемым и существующим уровнями компетентности».

          Важным элементом является именно рыночный, а не директивный подход к получению знаний. Обучающее предприятие рассматривается как обычный исполнитель, на которое, распространяются правила отбора, обеспечивающие эффективность обучения: «Организация должна подвергнуть критической проверке любого потенциального внутреннего или внешнего поставщика обучения до момента его выбора».

          - Задачи СРО – оценивать именно системы обучения, действующие на предприятии, и по возможности самим предоставлять услуги по обучению.- Важным документом является и принятый полгода назад «Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». Как вы его оцениваете?

          - Первое - виды деятельности должны удовлетворять критериям опасности, которые определяются на основе оценки рисков возникновения того или иного негативного события. Недооценка выливается в дефекты и аварии, переоценка - в бессмысленные затраты сил и времени, а все это вместе ложится на потребителя, на его здоровье и деньги.

          Выполнялась ли такая работа при подготовке Перечня - большой вопрос. По крайней мере, когда ставятся на один уровень опасности «Водолазные работы» и «Разборка тротуаров», то ответ неоднозначный.

          Второе – формальный подход к его составлению. Вот, к примеру, организации, получившие свидетельство о допуске на «Монтаж оборудования атомных электрических станций» (код 4530310), не будут допущены к «Монтажу навозоуборочного оборудования» (код 4530529) без отдельного свидетельства о допуске. Почему бы не присвоить монтажным работам (а это свыше 350 позиций) определенные категории (классы) сложности и выдавать соответствующие допуски. Тогда предприятие, получившее высшую категорию, в дальнейшем без бюрократических процедур могло бы осуществлять работы в низших категориях.

          И третье. Классификатор 1993 года не вполне соответствует реалиям нынешнего времени. В частности, в Перечень не попали такие ответственные виды деятельности, как устройство ВНФ (вентилируемые навесные фасады) и устройство стеклянных фасадов, и даже такая «мелочь» как остекление балконов (которые срываются ветром и вполне заслужили, чтобы попасть в список). Общее впечатление, что сроки (три месяца), отведенные для разработки Перечня были недостаточны для создания документа, адекватного целям закона.- Есть мнение, что надо ориентироваться на региональные СРО как более эффективные, чем «приезжие»...

          - Какие плюсы дает мелкому бизнесу участие в СРО?

          - Есть несколько несомненных плюсов. Есть «клубный» эффект, включающий обмен опытом, кооперативные связи между организациями, входящими в одно объединение, приобщение к актуальным информационным источникам, выражение интересов через коллективные решения. Для региональных объединений не стоит сбрасывать со счетов и лояльность со стороны власти при получении муниципальных заказов.

          Для небольших организаций важным элементом будет повышение уровня юридической защиты, которая будет обеспечиваться в СРО. Можно предположить, что компенсационные фонды будут «охраняться до последнего патрона» квалифицированными юристами.

          Есть надежда, что в результате самоорганизации и работы на рынке появятся СРО, участие в которых будет по настоящему престижно, что положительно скажется на доверии потребителя ко всем членам сообществ, в том числе к представителям небольших организаций.

          - Организации в СРО переходят на оценку друг друга, в отличие от лицензионных схем. Не таит ли это опасности неквалифицированной оценки?

          - Безусловно, такая опасность существует, и коллективная ответственность еще не гарантия качества оценки. Работа по проверке предприятий – это специфический вид деятельности, требующий как определенных знаний предмета проверки, так и определенной подготовки специалистов. Эта сфера существует во всем мире, и давно сформировались определенные требования к проверяющим органам и специалистам. Они реализуются в таких видах деятельности, как лицензирование, сертификация, аудит, надзор. Но такие работы достаточно трудоемкие и соответственно недешевые.

          Я думаю, что желание сэкономить будет преобладать над не такой уж очевидной перспективой потерять часть компенсационного фонда, поэтому качество оценки в ряде СРО будет невысоким. Какова будет неотвратимость наказания за некачественную работу, таковы будут и подходы СРО к оценке своих рядов.

          К этому стоит добавить, что усложнение доступа, даже обоснованное, для некоторых СРО может означать потерю потенциальных членов, что не всегда будет совпадать с их интересами.

          - Вы считаете целесообразным передачу функций оценки членов СРО при выдаче допусков другим организациям?

          - Привлекать сторонние организации для проверок или делать это самим - это дело самого сообщества. Во всяком случае, более эффективным выглядит использование обоих методов, а в каких пропорциях – зависит от конкретной ситуации. Главными принципами должны быть независимость и компетентность лиц, осуществляющих проверку. Независимость обеспечивается отсутствием общих рынков, а компетенция – знанием предмета проверки.

          Одним из оправданных решений при лицензировании была ориентация на базовые экспертные центры, привлекаемых для проверки предприятий. Это позволяло проверяющему органу поддерживать уровень компетенции экспертизы в разных видах строительных работ.

          Но в ряде случаев такой подход имел негативные последствия. Речь идет об использовании специалистов с предприятий, действующих в одном сегменте рынка. В результате таких проверок, кроме утечки закрытой информации в конкурирующую организацию, возникал вопрос объективности принимаемых решений. Это нерыночный метод. Трудно представить, например, чтобы экспертизу деятельности «Тойоты» осуществляли сотрудники «Хонды».

          Поэтому следует обратить внимание на соблюдение коммерческой тайны предприятий, к которым в той или иной степени придется прибегать в случае проверки собственными силами СРО. Конфиденциальность информации должна быть обязательным условием, что требует Закон (ст. 55.5 п. 11). Игнорирование этого условия может перенести конкурентную борьбу внутрь сообщества, чего допустить нельзя.

          Сложное положение организаций, выполняющих работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Если обратиться к упомянутому Перечню, налицо широкий спектр различных видов работ, специфика которых предполагает глубокие знания существа предмета. В этом случае стоит привлекать сторонних специалистов или организаций.

          Для всех видов СРО станет непростой задачей оценка впервые созданных предприятий. Одно дело оценка организаций, имеющих свою лицензионную историю и другой вопрос - предприятий с отсутствием опыта работы. Специфичной обещает быть работа с иностранными фирмами (которых среди обладателей лицензий было более 700). Я думаю, для каждого такого случая должны быть разработаны свои стандарты проверки.

          - По каким вопросам сертификационные органы могут взаимодействовать с СРО?

          - В ситуации, когда строительная отрасль рассматривала обеспечение безопасности как совокупность требований к документации, оборудованию и персоналу, логично продолжать работу по оценке соответствия в уже отработанной форме и применяемой сегодня при сертификации отдельных видов работ.

          Взаимодействие может быть в двух направлениях. Первое - это привлечение органов по сертификации для проверки предприятий по поручению СРО. И второе – признание СРО сертификатов на определенные виды работ и услуг или системы качества (ст. 55, п.12).

          Наиболее организационно и методически подготовленной в вопросах оценки соответствия является Система добровольной сертификации в строительстве «Росстройсертификация», созданная в 2003 году. Это сеть органов по сертификации и испытательных центров, расположенных в большинстве регионов страны.

          Такое взаимодействие полезно обеим сторонам, так как позволит снизить риски принятия необъективных решений и поднять уровень ответственности за эти решения.

          - Могут ли сертификаты ИСО 9000 свидетельствовать о готовности предприятий выполнять виды работ, которые оказывают влияние на безопасность?

          - Некоторые горячие головы, не обремененные знанием предмета, уже заявили, что пропуском в СРО должен быть сертификат на СМК ИСО 9000. Однако в этих стандартах нет требований к продукции, работе или услуге, а есть требования к менеджменту. А это разные вещи.

          Сертификат на СМК ИСО 9000 – это свидетельство о высоком качестве управления на предприятии, однако проверку готовности предприятий выполнять виды работ, которые оказывают влияние на безопасность строительства, он не должен отменять.

          Должен сказать, что административный нажим всегда оказывал плохую услугу сертификации. Не успели заявления организаторов СРО в отношении ИСО просочиться в СМИ, как появилась масса предложений от фирм с красивыми названиями оказать эту услугу. За скромные деньги и в сроки до трех дней.

          Мы поддерживаем стремление предприятий к совершенствованию менеджмента. Организации, имеющие сертификаты ИСО 9000, - это элита строительства и важно не девальвировать этот документ в результате «СРОчной перестройки».

          Безусловно, в части прозрачности и управляемости региональный принцип комплектования СРО более привлекательный. Однако если рассматривать вопросы саморазвития, в том числе повышения качества работ, то он будет лишен возможностей, какие дает «горизонтальный» принцип формирования СРО по профессиональным видам деятельности. В этом случае трудно рассчитывать на соблюдение интересов всех членов СРО в части разработки новых стандартов в специальных областях, проведения полноценного обучения кадров, выполнения научно-технических работ и т.д. Региональным объединениям, кроме того, сложно будет противостоять попыткам вмешательства местных «регулировщиков от государства».Уже сейчас можно констатировать, что определенные законом три вида СРО структурно будут иметь несколько разновидностей. Создаются межрегиональные, региональные и профессиональные объединения, ориентирующиеся на определенные рынки.При разработке Перечня использовался Общероссийский классификатор видов экономической деятельности продукции и услуг ОКДП 004-93 (1993 г.). Это удобно с точки зрения принятой классификации и кодировки. Но вместе с тем есть серьезные вопросы, связанные с принципами его формирования. Качество в строительстве – вопрос системный. Его нельзя решить одним или десятью законами. Есть несколько основополагающих признаков, определяющих качество в строительной отрасли.

Автор: Олег КЕЧИН  

Источник: www.gazetastroi.ru

Результаты голосования:

Ключевые слова:

Другие материалы данного раздела:

• Наталья Бурдюкова: «От галочки часто зависит очень много» (11.10.2011)
• Сергей Батурин: «К проблемам малочисленных народов нужен гибкий подход» (25.05.2011)
• «Единой системы в стране нет» (19.05.2011)
• АЭС должны уйти под землю (07.05.2011)
• Алексей Смирнов: «Причина коррупции — социально-экономические отношения» (15.11.2010)

Комментарии:

Написать комментарий: